论文摘要：近年来，我国提出的构建社会主义和谐社会的科学命题，进行了政府机构改革，行政调解制度的重要性和完善的急迫性引起了国内各界的高度关注，无论在实务界还是学术界都对其进行了初步的探索和尝试。但该制度原有的缺陷和新生的问题正阻碍其作用的发挥。本文写作的目的就在于通过对行政调解制度的发展状况和问题进行分析研究，结合构建和谐社会的要求，完善我国的行政调解制度。

   一、行政调解概述

  （一） 行政调解的概念及特征

   目前，解决纠纷的机制上大致上可以分为两类：一是法定渠道，二是其他渠道。其中，法定渠道又包括诉讼类和非诉讼类的解决方式，诉讼类纠纷解决方式即通常意义上的民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼；非诉讼类纠纷解决方式包括行政复议、内部纠纷解决机制、民商事仲裁、调解、信访等。

   行政调解是指“行政主体主持的，以国家法律、政策和公序良俗为依据，以自愿为原则，通过说说服教育等方法调停、斡旋，促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解制度。”我国社会纠纷呈现复杂性和群体性的特点，行政调解的出现对于解决纠纷、构建和谐社会起到了诉讼及其他纠纷解决方式难以替代的作用。行政调解具有以下特点：

   第一,行政调解是行政主体参与、主持的一种行为，其主体一般是国家行政机关，这与法院调解和人民调解不同；

   第二,行政调解以当事人自愿为前提，即行政调解程序的启动和调解协议的内容等都要求遵从当事人的意愿，行政主体不能单方强制进行调解或作出决定；

   第三,行政调解的对象主要是民事纠纷、经济纠纷和权属争议；

   第四,行政调解必须依法进行。行政调解有其独特的程序，但这不同于严格意义上的诉讼程序和行政程序，而是一种准司法程序，具有高效、迅速、简易的特点；

   第五,行政调解当事人的行为无诉讼上的意义，调解不成或当事人事后反悔后仍可向人民法院起诉。

  （二） 行政调解的种类

   目前，我国行政法学界主要是根据调解主体的不同而对行政调解进行相应的分类，有的学者将行政仲裁调解归为行政调解，有的将人民调解纳入行政调解之列，当然也有的学者则根据调解主体和纠纷性质混合对行政调解的种类进行阐述。明确行政调解的种类，有助于明确其性质及范围，综合分析，按照不同的标准，可以将行政调解细分为以下三个大类。

   1、行政机关的调解：主要指各行政主管机关主持的调解。如基层人民政府的调解，即乡、镇人民政府的调解，主要针对民事纠纷和轻微刑事案件，主要由乡镇人民政府和街道办事处的司法助理员负责进行；工商行政管理机关对合同争议的调解；其他的如土地管理部门、卫生行政部门等对相关纠纷的调解。

   2、公安机关的调解。即公安机关对情节轻微的违反治安管理的行为、道路交通事故的损害赔偿等问题调解；

   3、其他半官方（半行政）性质的调解，如消费者协会、劳动争议调解等。

       （三）、行政调解在构建和谐社会中的功用

   实现社会和谐是人类孜孜以求的一个社会理想。和谐，是目标和过程的统一，但和谐并不是同一，和谐社会并非无矛盾无纠纷的社会，而是可以通过法治等渠道和方法预防、控制、解决矛盾和纠纷，可以最大限度地减少社会纠纷对维护社会和谐稳定所造成的负面影响的社会。行政调解在我国构建和谐社会的过程中有着重大而积极的作用：

   第一，行政调解有利于迅捷地解决纠纷，提高行政效率，降低社会成本。行政调解虽然也要遵循一定的程序，但与繁琐的司法程序相比更加简便易行，即时性强；与其他解决纠纷的方式相比，纠纷的解决过程具有严肃性和自律性，使纠纷的解决有国家的强制力作为后盾。这些都体现了行政机关处理纠纷的公正性和快捷性，使解决纠纷工作的效率得到提高，社会成本得以降低，从而减少了对国家资源的浪费。

   第二，行政调解历史悠久，适合中国国情，有利于人民内部的团结，增进社会和谐。选择调解的方式解决纠纷，更能体现当事人之间地位的平等，有助于消除彼此间的对立情绪。行政调解作为调解机制的一种，在纠纷的解决上，不仅拥有调解机制的这一优点，还符合我国“以德治国”的战略要求，有利于消减社会关系的对抗性和紧张性，形成和谐、团结的社会氛围。

   第三，行政调解与诉讼相比具有成本低廉的优点，更容易为公民所接受。司法是一种高度程序化作业，当事人和国家必须为此付出较高的制度成本。严格的程序、高昂的诉讼费用和冗长的审理期。而行政调解作为政府公共职能之一，行政机关及其工作人员可以充分利用现有的管理设施，可以运用其管理经验和专业知识来解决纠纷，总体花费比与诉讼成本低。因此行政调解所具有的便捷、低廉的特点，是诉讼不可比拟的。

  第四，行政调解具有开放性、权威性，有利于纠纷的彻底解决、减少不和谐因素。行政调解实行自愿原则，在调解过程中可以一并解决与争议有关的各种问题，从而在整体上具有开放性，不仅可以免除重复劳动之弊，且行政机关可以在民事责任与行政责任之间进行调适。而且，行政调解在调解职权、调解员的选任和培训等方面在社会上和在当事人心中具有极大的权威性，行政机关的调解意见易于使纠纷各方接受，从而直接影响调解效果。

        二、我国行政调解制度的现状分析

 （一）、行政调解制度的发展状况

  和谐社会之所以能够长期持续地得以维持，是因为它具有一套解决社会矛盾的固有机制和长效机制。而在所有的纠纷解决机制当中，由于诉讼机制的局限性，许多国家在承认和坚持司法最终解决纠纷的原则之下，大力发展诉讼外的纠纷解决机制，其中就包括行政调解机制。调解的温和型和低廉性，使其在解决纠纷的同时，还有助于维持当事人之间的稳定关系、降低当事人为此需要付出的成本。

  随着社会的不断发展和政府职能的转变，人们逐步认识到，行政机关不应局限于消极地维护抽象的公共安全与公共秩序，还需要积极地保护公民的权益。在现代社会中，各类纠纷数量不断增加，涉及的专业性问题也越发复杂，迫切需要得到及时有效的解决。建国以来，行政调解逐步发展，在案件类型上从民事纠纷、轻微刑事案件扩大到经济纠纷的调解。其中大部分法律文件以特定领域的民事纠纷为调解对象，如《广东省土地权属纠纷处理条例》对其行政区域内发生的法人与法人之间、法人与个人之间、个人与个人之间发生的土地所有权或者使用权纠纷的调解和处理工作做了规定；《医疗事故处理条例》针对医疗事故的赔偿等民事责任争议进行了规定；其他法律法规还涉及电信纠纷、消费纠纷、交通事故纠纷等。

   随着中国法治现代化进程的加快，我国涉及行政调解的法律文件也逐渐增多，有法律、行政法规、部门规章等。据不完全统计，在我国，规定涉及行政调解的法律有四十部，行政法规有六十多部，行政规章约有十八部，地方性法规约有七十部，另外还有大量的一般规范性文件。而且这些法律条文均对行政调解的主体、对象及调解程序等方面做出了相应的规定。从表面上看，我国行政调制度的运行有法律的依据和保障，工作机制也越来越规范，在解决纠纷、促进社会和谐等方面发挥着越来越重要的作用。但这一情况也表明了行政调解制度存在程序设置上的随机性、运作上的任意性、法律效力上的局限性等方面的问题。

  （二）、目前我国行政调解制度存在的问题

   如前所述，目前，我国涉及行政调解制度的现行法律文件较多但比较散乱，让人难以掌握。同时，在实践工作中，行政调解由于涉及到行政权力的介入，行政机关若不合理运用手中职权，就可能导致行政调解工作在实践中阻力重重。立足于理论联系实际，结合一些地方对行政调解的运用实际，笔者认为，当前我国行政调解制度存在的问题主要体现在以下几个层面：

   1、行政调解的范围不明确

   关于行政调解的范围，根据现行法律法规及政策规定，行政机关可以调解处理的纠纷主要包括部分民事纠纷、权属争议及经济合同争议等。但是，目前相关的规定较为分散，内容十分简约，除个别机制可调解一般民事纠纷外，大部分则以特定领域的民事纠纷为调解对象。但是，现代社会纠纷的复杂性使得某个纠纷可能涉及多个法律关系，分别适用法律进行处理则费时费力，若这些法律文件相互间的规定冲突则更不利于调解工作的进行。因此，致使行政调解的范围要么被界定得过宽，造成行政权力不恰当地介入司法调解、人民调解活动，造成行政权力的滥用；要么被界定得过窄，造成行政调解工作缺乏相应的法律依据，不利于调解工作的展开。调解范围设置的局限性，将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的作用；由于规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性不强，容易导致凭经验办事，使行政调解的运作呈现一定的盲目性和任意性。

   2、 行政调解的工作制度缺乏制度保障

   首先，我国现行法律文件对行政调解的程序性规定并不健全。由于我国目前法律法规对行政调解的范围规定得不严格，对调解的程序规定大多体现为一些法律法规和部门规章中的抽象规定，在一定程度上致使行政调解制度的运行缺乏规范和监督。实践中，行政调解机关也是参照相应的行政或司法程序来调解纠纷，但缺少了行政调解所必需的一些程序性措施和原则性要求，这些程序性缺陷常常使当事人对行政主体失去信任，导致行政调解功能难以发挥。

   其次，行政调解机制中行政机关在调处社会纠纷时缺乏相对的独立性和公正性。当前行政调解的主体多是普通的行政机关，既要履行相关行政管理的职责，又调处相关民事纠纷。而实际负责调处纠纷的往往也是行政机关的相关职能部门或行政机关的上级机关，行政调解人员由其所在机关的领导提名和任免。行政调解机关独立性的缺失会导致行政机关调处纠纷的作用不能很好地发挥出来。 [NextPage]

   3、行政调解不具有直接的法律效力

行政调解的性质和特征决定了行政调解必须以当事人自愿为前提，而当事人的行为无诉讼上的意义，使得行政调解不具有直接的法律效力，这极大地影响了调解的效果和行政调解协议的执行。在调解过程中，当事人经行政机关调解所达成协议主要依靠当事人的自觉履行；调解结束后，当事人反悔或者拒不履行调解协议的，可以再将纠纷推入行政裁决或者诉讼程序。这会导致因调解的无效果而造成对国家行政资源的浪费，也会因此加重司法机关解决纠纷的压力，不能充分发挥其对诉讼的分流作用。同时，行政机关在参与主持行政调解过程中实际发挥着协助、指导和裁决判断的功能，而我国现行的法律制度在这两个方面均没有作出明确规定。如果这些问题没有得到合理解决，在实践工作中将不利于行政调解工作的开展，将使行政机关过于谨慎行使行政权力，不能为当事人提供更好的解决纠纷的方案，或认为当事人不愿执行行政调解协议有损于行政机关的威望，从而怠于行使行政权力。

  三、 行政调解制度的完善

行政调解作为我国纠纷处理机制的一种重要形式，发挥着解决纠纷、维护社会稳定的重要作用，但是随着社会的发展和变迁，这一机制也存在的诸多问题，导致该制度在实践中操作性不强，不能充分发挥其应有的功能。为适应现代社会发展的需要，必须对我国现行行政调解制度进行调整和完善，以最大限度地发挥行政调解在和谐社会背景下化解矛盾、促进和谐稳定的功能。笔者认为，应当重点做好以下几个方面的工作：

  （一）扩大行政调解的范围

  我们党提出构建和谐社会的理念就是要求建立一个能最大限度地减少矛盾和问题、增加和谐因素的社会。在此背景下，完善行政调解制度，首先要正确把握行政调解的范围，正确区分哪些争议可以调解，哪些争议不适用调解，以强化行政调解工作的目标，追求最佳的调解效果。

  如前所述，行政调解的范围大致局限于民事纠纷、经济纠纷、权属争议及行政赔偿争议这几个方面。然而，行政调解所具有的开放性要求行政调解的范围应该具有广泛性，行政调解不仅应当包括与人身、财产有关的民事纠纷、部分行政纠纷和一些轻微的刑事纠纷等，还应当将因行政自由裁量行为而引起的纠纷纳入其调解范围。因此，除与法律规定相抵触或者涉及第三人利益而该第三人又不同意调解的以外，一般的社会纠纷就可以适用行政调解，这样就尽可能地使多种纠纷能通过调解的方式有效地得到解决。

  （二）规范行政调解的工作制度

  行政调解的完善离不开对其程序的优化，而我国现行的法律制度中没有关于行政调解的专门法律规定。由于行政法体系的庞杂和行政调解理论研究的不深入以及实务操作的不规范，目前制定专门的《行政调解法》时机尚不成熟，较为稳妥的解决方式是参照我国现行法律制度对交通事故损害赔偿的行政调解程序的规定方式，完善从法律到行政法规再到部门规章的渐进式规定，对行政调解程序做出逐步细化的规定。这样既能体现行政机关在调解纠纷上专业性强和实践经验丰富的优势，又能在严格的程序规定之下防止行政权力被滥用，更好地保障当事人和第三人的合法权益。在完善行政调解工作制度方面，应重点做好以下工作：

  1、 制定科学规范的行政调解程序

  调解具有灵活性的特点，但灵活性并不代表就不需要程序。如果没有程序的适当规制，缺乏最低限度正当程序的保障，也就不可能有公正合法的调解结果。具体而言，在明确行政调解范围的基础上，应主要从以下几方面规定行政调解的流程，并以适当形式予以公布：

  （1）申请。行政调解以当事人自愿为基础，行政调解是否启动由发生纠纷或争议的双方自主决定。申请形式包括口头申请和书面申请两种形式。除当事人提供书面形式确有困难外，一般都应当提交书面申请。

  （2）受理。行政调解机关接到申请后，依据有关规定,在法定时限内对调解申请进行审查，决定是否受理。经审查决定受理的，应当制作行政调解受理登记表，并告知当事人调解的时间、地点和注意事项。决定不予受理的，告知当事人不受理的原因，并指出适当的解决途径。

  （3）调解协商。首先是核实各方身份（当事人可委托其代理人参加调解）；其次是申请人陈述请求、事实和理由，被申请人或第三人补充事实和陈述其理由；再次是由调解工作人员（不得少于二名）说明相关法律法规的规定，对各方进行说服、教育和调解。

  （4）达成协议。当事人在自愿的前提下，在行政机关的监督下签订调解协议。行政调解协议的内容不得违反法律法规的强制性规定。

  （5）制作调解协议书。行政调解达成协议的，由各方当事人签订行政调解协议书。行政调解协议书一般应载明当事人的基本情况、纠纷事实、调解的内容和结果、协议的履行及其他需要说明或约定的内容。行政调解协议书自各方当事人签字之日起生效，经行政调解机构盖章后即具有执行力。

   2、设置专门的行政调解机构

   在现代社会，社会的分工已达到常人难以理解和掌握的程度。同时，解决纠纷所依据的规则——行政规章、地方性法规、行业规则也呈现出专业性，若非一个专业工作人员，很难从这遮天蔽日的法规丛中找到合适的路径。因此，有必要强化行政调解队伍，提升行政调解工作人员的调解能力。在现有的基础上，应当加强行政调解工作人员的教育培训，突出抓好法规和业务知识的学习、培训与交流，努力提高工作人员的整体素养、调解能力和水平。待时机成熟时，则设置专门的行政调解机构，配备专门的行政调解人员，明确行政调解机构及其工作人员的职责。同时，在行政调解的机构设置和案件管辖上，应坚持以基层为主的原则，以体现出便民的要求；在调解机构及调解人员的选任上，应当相对独立于相关的行政机关，回避有利害关系的纠纷当事人，以确保处理结果的公正、消除当事人的戒备心理。同时，还应因时、因地、因事地吸收外部专家参与，并对人员的选配和比例设定明确的条件，并明确其任命程序。这些既是追求社会公正和效率的要求，也是行政调解产生效果的必要条件。

  （三） 确认行政调解的效力

   行政调解以当事人自愿为前提进行平等协商，达成调解协议，一旦当事人有一方不同意调解或对调解产生疑义，应该允许其寻求其他的途径解决问题，如行政复议、诉讼等。在现实中因为各种原因在达成调解协议后双方或单方撕毁协议、不履行协议的事实大量存在。因此，在注重保障调解当事人自由选择权的同时，也要注意维护法律的尊严和行政机关的形象和权威，这就要求我们必须明确行政调解协议的效力。

   1、行政调解协议的效力

   从行政调解的主体的专业性、内容的合法性、调解的非终局性等角度来看，行政调解的效力应介于人民调解与诉讼调解之间。行政调解协议经当事人签字或盖章并加盖行政调解机关的印章后即生效，行政调解机关不能再就同一事项进行调解，当事人在协议书生效之日起必须予以执行。在达成调解协议后，当事人申请法院进行审查确认的，可以由当事人或调解机关送交人民法院审核。经法院审查认为行政调解协议书在程序和内容上不存在欺诈、胁迫、乘人之危或重大误解、显失公平等违反法律法规的情况，则对行政调解协议的内容、效力等予以核准确认。在一方当事人不自觉履行时，此调解协议书可以作为他方的当事人申请强制执行的依据。

   2、行政调解协议的撤销

   调解一经达成双方当事人必须遵守，不能反悔。但是基于当事人的权利和意思自治原则，在双方当事人都认为调解协议不符合自己的意愿，都要求撤销时，双方当事人应该在15日内同时向行政调解机关提出撤销申请，并且申请中也要说明申请理由，经过行政调解机关调查确认协议书严重不符合双方当事人的利益的，可以予以撤销。经法院审查确认的调解协议书，当事人也可以向法院申请撤销，若法院审核认为调解违背自愿原则或国家强行法规定的，则裁定撤销。当事人在行政机关或人民法院做出撤销调解协议后才可以继续申请解决或提起诉讼。
　 四、结语

   构建和谐社会正在成为当代中国的时代主题，完善行政调解制度，既顺应了时代要求，又符合我国国情，也是更好地贯彻落实党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的具体行动。在和谐社会的背景下，作为纠纷解决机制的一种，行政调解制度正发挥着越来越重要的作用。因此，承认存在的矛盾和问题，着眼于新的形势，正视行政机关在纠纷处理中的作用，注重行政调解的重要性，扩大行政调解的范围、规范行政调解的工作制度、将行政调解的原则和效力以法定形式确定下来，全面加强调解工作是实现社会和谐稳定的有效路径。当然，由于学术界对我国行政调解的性质、范围及立法等方面的研究未形成统一的认识，实务界也没有一个自上而下的行政调解工作体系，所以本文在参阅了相关资料的基础上所形成的一些观点和提出的建议不免显得肤浅，还望大家不吝赐教。   

参考文献

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