我国目前尚无专门的法律对农村房屋拆迁进行规制。实践中,公共利益界定不清、拆迁程序不公正、安置补偿不合理、权利救济渠道不畅,是困扰当前农村房屋拆迁的主要问题。解决这些问题的关键,是尽快制定专门的征收法律,对征收集体土地和拆迁农村房屋两种行为分别做出规范,对拆迁补偿原则、补偿方式、拆迁程序、权利救济、法律责任等问题做出具体规定,以确保农民的合法权益,促进社会和谐稳定。

一、农村集体土地房屋拆迁概述

(一)农村集体土地房屋拆迁的法律依据

     房屋是公民合法的私有财产,拆迁房屋必须要具有正当性,即要有法律依据,否则构成对私有财产权的侵犯。我国《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条规定:“公民合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条重申宪法的精神,指出:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。……国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”以上规定是目前农村房屋拆迁的主要法律依据。

(二)农村集体土地房屋拆迁的法律性质

     农村房屋拆迁的法律性质是征地拆迁,并非独立于土地征收的一项法律制度。国家基于公共利益需要,依照法定权限和程序可以征收征用农村集体所有的土地和城市国有土地上的房屋。当农村集体土地被征收时,农村房屋作为土地上的“附着物”一同被征收,农村房屋拆迁就是集体土地被征收的结果。若把土地征收看作一个过程,则房屋拆迁为其后半程的一个环节。法律不允许不办理土地征收而径直进行房屋拆迁,而是必须适用土地征收制度,而土地征收是先将集体土地征为国有土地,然后再拆迁房屋。拆迁的目的是为了获取房屋下面的土地,并对该片土地进行再开发,因而拆迁是新的所有人对其所有物进行事实处分的行为。如果被征收的集体土地上不存在房屋,自然就没有拆迁问题。

 (三)公益拆迁和商业拆迁的区别

     我国《宪法》、《物权法》仅仅规定了公益拆迁,将国家征收拆迁的目的严格限于“公共利益”。实践中还有基于《民法通则》、《合同法》等法律法规而产生的商业拆迁。而商业拆迁往往打着公益拆迁的旗号,通过国家强制征收的手段实现其商业目的,损害农民合法权益,因此我们有必要对二者进行区分。第一,拆迁目的不同。公益拆迁的目的是为了公共利益的需要,且仅仅是为了公共利益的需要。例如:为国防建设、公共交通、教育、医院、环境保护等需要而进行的拆迁。商业拆迁的目的是商业开发和赚取商业利润。例如,开发商为搞房地产项目开发、搞旅游度假村而进行的拆迁。第二,拆迁的法律性质不同、政府角色定位不同。公益拆迁是土地征收的后续,是一种行政行为,具有国家强制性。在公益拆迁过程中,政府处于拆迁人的地位并对拆迁过程起主导作用,其职责是做出拆迁决定、制定拆迁补偿安置标准、直接与被拆迁人进行谈判协商、进行行政裁决等。而商业拆迁是一种民事行为,开发商作为拆迁人与被拆迁人享有平等的民事法律地位,拆迁过程中要遵循平等、自愿、公平、等价有偿等民法基本原则。政府在商业拆迁中不是拆迁人,而是以监督者和中立裁决者的身份出现,具体负责拆迁规划的审批,以及建设资质、环评报告、资金到位率等事项的审批与监督。第三,补偿标准不同。实践中,公益拆迁补偿标准往往低于商业拆迁补偿标准。公益拆迁的公益目的决定了不能完全按照民法的等价交换原则进行补偿,因此补偿的主要是被拆迁房屋的直接损失,不包括间接损失。如果补偿间接损失,就会导致征地拆迁成本太高,妨碍公共利益的实现。而商业拆迁的商业性质决定了其补偿要体现民法的等价交换原则,既要补偿被拆迁房屋的直接损失,又要补偿因拆迁造成的间接损失。

二、农村集体土地房屋拆迁中存在的主要问题

     征地拆迁会导致私有财产权消灭,本质上是一种“国有化”的措施。为防止政府滥用征收权损害农民利益,必须从以下三个方面对政府的征地拆迁行为进行严格控制:第一,征地拆迁的目的必须是为了公共利益的需要;第二,征地拆迁必须依照法律规定的权限和程序进行;第三,必须给予补偿安置,保障被拆迁人的居住条件。以上三者缺一不可。但在实践中,并未严格按照上述规范操作,导致征地拆迁过程矛盾丛生。

(一)“公共利益”界定不清,征地拆迁的范围过大,甚至出现为商业目的通过政府进行农村集体土地征地拆迁的情形对“公共利益”的追求才能表明政府征地拆迁行为的正当性和合法性。

所谓“公共利益”,按照通常理解是指国家利益和社会不特定多数人利益。由于我国《宪法》和《物权法》对“公共利益”所应包含的具体情形均没有做出明确界定,因而在实践中“公共利益”经常被滥用。如有的地方政府打着“公共利益”的旗号,滥用国家征收权利,以强制手段低价或无偿将土地从农民手中征收过来,然后再以市场价格出让给开发商,赚取中间巨大的差价,却因此大幅度降低和剥夺了被拆迁人合法的拆迁补偿金额。事实上,在一个现代文明和法治社会中,对于商业拆迁绝不允许通过国家强制征收的手段来实现。开发商应严格按照《合同法》的规定,与产权人在自由、平等、公正的原则下谈判、讨价还价,公平合理地取得和补偿产权人的房屋财产,政府只应对开发商和拆迁方的资质、资金到位率等进行审批和监督,不应介入任何实体内容。

(二)农村集体土地房屋拆迁缺乏专门的法律规定,已有的法律规定过于原则,且相互抵触我国《宪法》、《土地管理法》、《物权法》都强调了同一个原则:征地拆迁必须依照法律规定的权限和程序进行。这里的“法律”应当作狭义理解,即仅指全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。

     但是到目前,我国尚无专门法律对农村集体土地上的房屋拆迁问题进行调整。实践中,适用《土地管理法》的相关规定。《土地管理法》第四十七条第四款规定:“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。”根据这条规定,农村房屋被作为集体土地上的“附着物”看待,其拆迁补偿标准应由省、自治区、直辖市规定。目前,很多省、自治区、直辖市人大、政府部门发布了地方性法规或政府规章,对集体土地房屋拆迁进行规制。但有的省、自治区、直辖市人大、政府部门却将该项权力转授权于市、县级政府部门,由其以行政文件、命令等形式擅自制定补偿标准,而这是违反《土地管理法》的。另外,已制定实施的地方法规、政府规章,大多内容简单,程序模糊,许多问题在法律上是空白。而且这些地方法规、政府规章本身与我国《立法法》的规定相左。《立法法》第八条第六款规定,对非国有财产的征收,只能制定法律(指狭义法律);第九条规定,对上述事项未制定法律的,全国人大及其常委会有权授权给国务院制定行政法规。显然,这些地方性法规、政府规章,既非狭义的法律,也非行政法规。依据上位法高于下位法的法律适用原则,由全国人大制定的《立法法》的效力等级高于由全国人大常委会制定的《土地管理法》。因此依据《土地管理法》由各省、自治区、直辖市制定的地方性法规、政府规章,是不能够作为农村房屋拆迁的法律依据的。

《物权法》实施后,上述问题仍旧未得到较好解决。该法第四十二条仅仅提到“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”但并没有就拆迁程序、补偿原则、公民和法人的实际利益如何救济等现实问题做出具体规定。依旧呈现出意义宣示超过实际功效、重原则规定轻实务处理的基本特点。

(三)行政权力过度介入,政府角色重叠,拆迁程序缺乏公正性

     程序公正是实体公正的前提和保障。农村房屋拆迁应当按照法定程序进行。但我国目前尚无专门的法律对农村房屋拆迁的程序进行规制。《土地管理法》规定的只是征收征用集体土地的程序,而不是房屋拆迁的程序。实践中,各地的地方法规、政府规章规定的拆迁程序粗疏、笼统,可操作性差,透明度不高,忽视了被拆迁人农民的知情权和参与权。尤其是其强制拆迁程序有诸多野蛮、不公正之处。强制拆迁程序的启动以生效的书面行政裁决为前提。当拆迁人与被拆迁人未就搬迁期限、补偿标准等问题达成协议时,通常由拆迁人向政府主管部门申请行政裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内做出。当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人按照拆迁补偿安置规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。为了公共利益的需要,为了保证拆迁工作顺利进行,强制拆迁程序有其正当性和必要性。但在征地拆迁过程中,政府集征地拆迁决定者、补偿安置政策制定者、补偿安置争议的行政裁决者、强制拆迁的执行者多重角色于一身,权力过大,缺乏制约和监督,严重影响了其行政行为的公正性和被拆迁人对其行为公平性的信任。虽然当事人不服裁决可以向法院起诉,但在行政诉讼中,人民法院原则上只审查行政行为的合法性,一般不审查其合理性,即只对行政机关做出裁决时认定的事实是否清楚、适用法律是否正确、是否遵守了法定程序以及是否具有裁决时主体资格等方面进行审查,而对拆迁补偿安置本身是否合理并不给予审查,这对被拆迁人非常不利。实践中法院一般会维护政府做出的行政裁决。事实上,上述程序一经启动,几乎百分之百地就能得到强制拆迁的结果。就这样,强制拆迁程序实际上变成了政府手中的工具,以它为手段,以所谓的“程序合法”做掩护,政府可以单方面用“一纸裁决”轻而易举地主宰被拆迁房屋的命运。

(四)权利救济渠道不畅,农民作为被拆迁人的诉权被剥夺公益拆迁中,拆迁补偿安置方案是由政府制定的。商业拆迁中,拆迁补偿安置方案是由开发商制定的,但要经政府有关部门批准。实践中,作为被拆迁人的农民对补偿安置方案有异议或不能达成补偿协议时该如何进行权利救济呢?按照法理,当一个私权利受到另一个私权利侵犯时,被侵权一方可以提起民事诉讼。而当私权利受到公权力侵犯时,当事人只能提请行政复议或提起行政诉讼。然而,现行《行政诉讼法》只允许对行政机关的具体行政行为提起诉讼,而不允许对其抽象行政行为提起诉讼。由于政府制定或批准的拆迁补偿方案属于抽象行政行为,因此被拆迁人不能针对拆迁补偿方案向法院提起行政诉讼。那么,被拆迁人能否提起民事诉讼以求救济呢?《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》法释[2005]9号的规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议,就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的,人民法院不予受理,并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”上述规定诚然有减少法院诉讼压力的实际考虑,但它却堵死了拆迁当事人的司法救济渠道。

(五)拆迁补偿安置不合理,被拆迁人的居住条件不能得到有效保障征地拆迁必须给予被拆迁人合理补偿,该补偿是农民作为被拆迁人丧失房屋所有权所应得的对价。目前农村房屋拆迁常用的补偿安置方式有三种:

     一是回迁安置,即按照被拆除房屋的建筑面积把被拆迁人安置到乡(镇)土地利用总体规划确定的安置房内。

     二是货币补偿,即按照相应补偿标准将被拆迁房屋折合为货币支付给被拆迁人,由被拆迁人自行选购房屋。

     三是另行审批宅基地与货币补偿相结合,能否另行审批宅基地,要根据当地具体情况。补偿安置中存在的问题有如下几个方面:一是补偿标准不一,随意性较大。由于缺乏国家层面法律的明文规定,各地拆迁补偿标准不一,不同地区间、同一地区不同乡镇之间、甚至同一乡镇不同村之间拆迁补偿数额差距较大。公益拆迁与商业拆迁补偿差距也较大,实践中前者要比后者低很多。这些往往引起群众强烈不满和不解。二是补偿范围狭窄,补偿标准低。主要表现在以下几个方面:其一,忽视了对庭院、空地的合理补偿。我国现行农村房屋拆迁普遍以被拆除房屋的建筑面积为安置补偿基础,“拆一还一”,即在选择回迁安置方式时,一个平方的拆迁房屋建筑面积换一个平方的安置房屋建筑面积,而对庭院空地不予补偿或补偿很少。这种做法看似公平,实则不公。因为,农村房屋不同于城市房屋,其除了坐落在宅基地上的房屋之外,还有庭院、空地等附属设施。有庭院的房子和没有庭院的房子、庭院大和庭院小的房子,其居住质量和经济价值是不一样的。庭院还会带来一些非农业收益,例如办农家乐旅游、栽树、养花等。而且,拆迁人的主要目的在于取得被拆迁房屋占地范围内的土地使用权。因此,量房子不量院子,仅按房屋建筑面积给予安置补偿是不合理的。其二,忽略了被拆迁房屋上其他权利人的利益。农村房屋拆迁和城市房屋拆迁一样,涉及很多法律关系。依照我国宪法修正案第22条的规定,被拆迁房屋的承租人因拆迁而造成的合法财产损失理应纳入征收补偿范围。但现行地方拆迁法规、规章仅以被拆迁人为安置补偿对象,忽略了房屋承租人的利益及房屋上的其他权利人的利益。其三,忽视了对被拆迁房屋的区位补偿。房屋区位补偿,是房屋拆迁中对房屋所处地理位置给予的补偿。城市房屋拆迁中,被拆迁房屋的补偿主要依据区位,补偿金额中区位价值是最重要的因素。但在农村房屋拆迁中,除《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》等少数法规、规章考虑到宅基地的区位价值外,大部分地方的法规、规章忽略了被拆除房屋的区位价值。实际上,城郊农民住房不仅具有居住价值,还可以通过开办网点、对外出租等获取可观的经济收入,实现住房增值,而这正是区位价值之所在。因此,从合理补偿的角度来说,应当将区位价值列入补偿范围,并以法律的形式明确规定。其四,补偿标准过低。我国现行法律没有对拆迁补偿标准做出明确规定,实践中各地政府大多采取适当补偿标准。所谓适当补偿,是指权衡公益的需求,参考当事人的财产状况,给予被拆迁人“成本补偿”,该补偿数额通常低于市场价值。因为补偿数额低于市场价值,选择货币补偿方式的被拆迁人很难用拆迁补偿款重建或购置到同等质量、同等居住条件的房屋,致使部分农民拆迁后居住条件没有得到改善,反而降低了。即便被拆迁人选择回迁安置方式,由于大部分地方是先拆迁后建房,回迁安置房建成时间少则一年,多则甚至两三年,导致被拆迁人在回迁安置期间居无住所,或者居住条件非常恶劣。（编辑：汪伦律师）